ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ

Τι είναι ο Δείκτης Αποτελεσματικότητας Δήμων;

Ο Δείκτης Αποτελεσματικότητας Δήμων που δημοσιεύουν από κοινού το Κέντρο Φιλελεύθερων Μελετών και το Κέντρο Διεθνούς & Ευρωπαϊκής Πολιτικής Οικονομίας & Διακυβέρνησης (ΚεΔΕΠΟΔ) του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου, αξιολογεί όλες τις δημοτικές αρχές της χώρας βάσει των επιδόσεών τους στα πεδία που αποτελούν τις βασικές τους αρμοδιότητες. Σκοπός του Δείκτη είναι να εντοπίσει τις βέλτιστες πρακτικές και να αναδείξει τα θετικά παραδείγματα των δημοτικών αρχών που έχουν καταφέρει να αξιοποιούν αποτελεσματικά τους διαθέσιμους σ’ αυτές πόρους. Ο Δείκτης έχει σχεδιαστεί έτσι ώστε να περιλαμβάνει όλα τα βασικά στοιχεία αξιολόγησης των Δήμων της χώρας με βασικό στόχο να λειτουργήσει ως αφορμή άμιλλας μεταξύ των δήμων, αποτελώντας ένα χρήσιμο εργαλείο αξιολόγησης των δημοτικών αρχών για τους πολίτες.

Η Δομή του Δείκτη Αποτελεσματικότητας των Δήμων

Ο Δείκτης Αποτελεσματικότητας των Δήμων απαντάει στο πόσο αποτελεσματικοί είναι οι δήμοι στο έργο τους, προσεγγίζοντας την αποτελεσματικότητα βάσει των βασικών πεδίων δράσης των δήμων με γνώμονα τη μέγιστη δυνατή ωφέλεια των πολιτών. Η σύγκριση των δήμων γίνεται βάσει της ταξινόμησής τους σε κατηγορίες σύμφωνα με τις διατάξεις του Κλεισθένη (ν. 4555/2018), όπως παρουσιάζεται στον παρακάτω πίνακα:

Πίνακας 1. Κατηγοριοποίηση δήμων

Κατηγοριοποίηση	Αριθμός Δήμων
Α. Δήμοι μητροπολιτικών κέντρων	47
Β. Μεγάλοι ηπειρωτικοί δήμοι	93
Γ. Μεσαίοι ηπειρωτικοί δήμοι	94
Δ. Μικροί ηπειρωτικοί και μικροί ορεινοί δήμοι	36
Ε. Μεγάλοι και μεσαίοι νησιωτικοί δήμοι	27
ΣΤ. Μικροί νησιωτικοί δήμοι	35

Ο Δείκτης Αποτελεσματικότητας των Δήμων επιχειρεί να απαντήσει στο ερώτημα κατά πόσο είναι αποτελεσματικοί οι δήμοι στο έργο τους, προσεγγίζοντας την αποτελεσματικότητα (effectiveness) στο πλαίσιο της αποδοτικότητας (efficiency) και της συμμόρφωσής τους (compliance) ως προς το κανονιστικό πλαίσιο που τους δεσμεύει. Οι δύο βασικές έννοιες αξιολόγησης είναι η αποδοτικότητα των πόρων και η συμμόρφωση με το κανονιστικό πλαίσιο. Ο Δείκτης αποτελείται από 5 βασικές κατηγορίες και 109 ενδείκτες που αξιολογούν:

• Α. Την οργάνωση και τη διακυβέρνηση: το κατά πόσο ο δήμος δρα βάσει ενός συγκεκριμένου επιχειρησιακού πλάνου, με στοχοθεσία, διαφάνεια και λογοδοσία (αποτελείται από 16 ενδείκτες).
• Β. Την οικονομική διαχείριση: την αξιοποίηση των διαθέσιμων πόρων, στοχεύοντας στις επενδύσεις για βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών, με την μικρότερη δυνατή επιβάρυνση του πολίτη (αποτελείται από 8 ενδείκτες).
• Γ. Τις υπηρεσίες: το εύρος υπηρεσιών που προσφέρει ο δήμος σε νέους, παιδιά, ηλικιωμένους, ευπαθείς κοινωνικές ομάδες, τις υπηρεσίες πολιτισμού, άθλησης και εκπαίδευσης (αποτελείται από 32 ενδείκτες).
• Δ. Τη βιωσιμότητα: το κατά πόσο ο δήμος ανταποκρίνεται στις σύγχρονες απαιτήσεις για απορρίμματα, ανακύκλωση και πράσινη ανάπτυξη (αποτελείται από 4 ενδείκτες).
• Ε. Την πολιτική προστασία: τον βαθμό ετοιμότητας του δήμου για επέμβαση σε περιπτώσεις ανάγκης (αποτελείται από 12 ενδείκτες).

Βάσει της επίδοσης κάθε δήμου σε κάθε κατηγορία, δίνεται μία τελική βαθμολογία σε κάθε δήμο σε μία κλίμακα από 0 (χειρότερη επίδοση) έως 100 (καλύτερη επίδοση). Θα πρέπει να σημειωθεί πως στην κλίμακα 0-100 που έχει επιλεγεί για την αξιολόγηση των δήμων, δίνεται ο ίδιος βαθμός σημαντικότητας σε κάθε πεδίο του δείκτη.

Συνεπώς, η οργάνωση και η διακυβέρνηση (Α) λαμβάνει 20/100, η οικονομική διαχείριση (Β) λαμβάνει 20/100, οι υπηρεσίες (Γ) λαμβάνουν 20/100, η βιωσιμότητα (Δ) λαμβάνει 20/100 και η πολιτική προστασία (Ε) λαμβάνει 20/100. Ο ίδιος επιμερισμός γίνεται και στους ενδείκτες που απαρτίζουν κάθε κατηγορία με τον βαθμό της κατηγορίας (20/100) να διαιρείται με το πλήθος των ενδεικτών για να δοθεί ο συντελεστής σημαντικότητας κάθε ενδείκτη.

Στο σχήμα που ακολουθεί παρουσιάζονται συνοπτικά τα βασικά πεδία και οι υποκατηγορίες αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας των δήμων στον Δείκτη.

Σχήμα 1. Η δομή του Δείκτη Αποτελεσματικότης Δήμων με τα βασικά πεδία αξιολόγησης

Η συλλογή και η επεξεργασία των δεδομένων

Τα δεδομένα της έρευνας αφορούν το 2023 και προέρχονται από τις εξής 3 βασικές πηγές πληροφόρησης:

• Το Τμήμα Παρακολούθησης και Επεξεργασίας Οικονομικών Στοιχείων του Υπουργείου Εσωτερικών (Γενική Διεύθυνση Οικονομικών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και Αναπτυξιακής Πολιτικής, Διεύθυνση Οικονομικών Τοπικής Αυτοδιοίκησης) και το Τμήμα Παρακολούθησης & Επεξεργασίας Στοιχείων Προσωπικού Τοπικής Αυτοδιοίκησης του Υπουργείου Εσωτερικών.
• Τους δήμους: Μέσω των απαντήσεων τους στο σχετικό ερωτηματολόγιο, το οποίο διανεμήθηκε σε google form με σχετικές οδηγίες συμπλήρωσης. Θα πρέπει να σημειωθεί πως σε όλους τους δήμους οι πληροφορίες που αφορούν δεδομένα που θα έπρεπε να διατίθενται στην ιστοσελίδα ήταν ήδη συμπληρωμένες στα ερωτηματολόγια από την ερευνητική ομάδα και το μόνο που ζητούνταν ήταν ο έλεγχός τους. Η προθεσμία υποβολής των ερωτηματολογίων στο σύνολό της με τις παρατάσεις που ζητήθηκαν και δόθηκαν ήταν από τις αρχές Σεπτέμβρη μέχρι τις αρχές Δεκέμβρη. Η ερευνητική ομάδα επικοινώνησε ηλεκτρονικά και τηλεφωνικώς με τις δημοτικές αρχές ώστε να τους κοινοποιήσει το ερωτηματολόγιο και να υπενθυμίσει σε τακτά χρονικά διαστήματα την ανάγκη συμπλήρωσής του.
• Ανοικτές πηγές στο διαδίκτυο: Η ερευνητική ομάδα επισκέφθηκε τις ιστοσελίδες όλων των δήμων συλλέγοντας όλες τις διαθέσιμες πληροφορίες για την απάντηση του ερωτηματολογίου. Επιπλέον, χρησιμοποιήθηκαν στοιχεία από άλλες επίσημες σελίδες στο διαδίκτυο, όπως τα κοινωνικά δίκτυα των δήμων, εξαντλώντας στο μέτρο του εφικτού τη δυνατότητα πρόσβασης στις σχετικές πληροφορίες. Στις περιπτώσεις που δεν είναι δυνατό να ελεγχθεί ένας δήμος για το 2023 στις υπόλοιπες κατηγορίες, χρησιμοποιείται, με όσο το δυνατόν μικρότερη συχνότητα, το κοντινότερο διαθέσιμο έτος για το οποίο υπάρχουν στοιχεία.

Συνολικά, στο ερωτηματολόγιο απάντησαν 78 δήμοι, δηλαδή πιστοποίησε / υπέβαλλε τα δεδομένα 1 στους 4 δήμους της χώρας, ποσοστό το οποίο από τη μία πλευρά καταδεικνύει τη μικρή επιχειρησιακή ικανότητα των δήμων, αλλά από την άλλη εμφανίζεται βελτιωμένο σε σχέση με προηγούμενες εκδόσεις. Συγκεκριμένα, συγκριτικά με την προηγούμενη έκδοση του Δείκτη, τον Δεκέμβριο του 2023, το ποσοστό απάντησης αυξήθηκε κατά 7 ποσοστιαίες μονάδες, από 17% σε 24%.

Οι δήμοι της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας απάντησαν σε ποσοστό 45%, γεγονός που καταδεικνύει τη σημαντικά καλύτερη επιχειρησιακή τους οργάνωση και αναδεικνύει τη διαφάνεια και τη λογοδοσία τους. Στο Γράφημα 1 παρουσιάζονται ανά περιφέρεια τα ποσοστά απάντησης των δήμων στο ερωτηματολόγιο που διανεμήθηκε.

Γράφημα 1. Ποσοστά απάντησης των δήμων στο ερωτηματολόγιο της έρευνας ανά περιφέρεια.

Στον Γράφημα 1, παρουσιάζονται ονομαστικά οι δήμοι που συμπλήρωσαν το ερωτηματολόγιο και ξεχώρισαν για τη διαφάνεια και τη λογοδοσία τους απέναντι τόσο στο παρόν ερευνητικό εγχείρημα, όσο και στους πολίτες.

Αναλυτικό Μεθοδολογικό Σημείωμα

Όπως περιγράψαμε και στην αρχή της μελέτης, η αξιολόγηση των δήμων βασίζεται στην δημιουργία ενός σύνθετου δείκτη που επιχειρεί να μετρήσει την αποτελεσματικότητα των δήμων βάσει πέντε βασικών πεδίων των αρμοδιοτήτων τους. Τα πεδία των αρμοδιοτήτων των δήμων τα οποία προσεγγίζουν την έννοιας της αποτελεσματικότητας προέκυψαν ύστερα από 2 workshops με ειδικούς εμπειρογνώμονες, αιρετούς και ακαδημαϊκούς της τοπικής αυτοδιοίκησης (panel of experts). Η δομή και η μεθοδολογία των δείκτη έχει παρουσιαστεί στο 5 ο Τακτικό Συνέδριο: «Το Διεθνές, το Εθνικό και το Τοπικό: Προκλήσεις για την Πολιτική, την Οικονομία και την Κοινωνία», το οποίο διοργάνωσε το Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων, της Σχολής Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου.

Ο Δείκτης Αποτελεσματικότητας Δήμων συντίθεται από 5 βασικές κατηγορίες και 72 ενδείκτες. Όλες οι κατηγορίες και οι ενδείκτες έχουν ίση βαρύτητα. Η βαθμολογία είναι συγκριτική και οι δήμοι συγκρίνονται μόνο με δήμους εντός της κατηγορίας τους για να υπολογιστούν οι βαθμολογίες τους.

Η ποσοτικοποίηση του δείκτη δίνεται από τον παρακάτω τύπο:

Κάθε κατηγορία O_i υπολογίζεται από την κανονικοποίηση των ενδεικτών, η οποία πραγματοποιείται με την μέθοδο Min-Max μέσα στο εύρος των ενδοτεταρτημοριακών τιμών (IQR):

Στο διάγραμμα 2 δίνονται τα τυπικά σφάλματα μέτρησης κάθε κατηγορίας και της συνολικής βαθμολογίας του δείκτη, τα οποία αποκαλύπτουν και τον βαθμό αβεβαιότητας της κάθε μέτρησης.

Διάγραμμα 2: τυπικά σφάλματα μέτρηση κάθε κατηγορίας στον Δείκτη Αποτελεσματικότητας Δήμων

Μεθοδολογικοί περιορισμοί

Όπως είναι φυσικό ένα τέτοιο ερευνητικό εγχείρημα παρουσιάζει πολλαπλούς περιορισμούς οι οποίοι θα πρέπει να καταγραφούν. Ο πρώτος είναι μεθοδολογικός και αφορά την κατασκευή ενός σύνθετου δείκτη για την αξιολόγηση των δημοτικών αρχών. Οι σύνθετοι δείκτες επιχειρούν να μετρήσουν σε μία μόνο κλίμακα πολλούς διαφορετικούς ενδείκτες (μεταβλητές) για να παρέχουν μια πιο σφαιρική αξιολόγηση ενός πολύπλοκου φαινομένου ή έννοιας· στην προκειμένη περίπτωση της αποτελεσματικότητας των δήμων. Ορισμένοι μεθοδολογικοί περιορισμοί μιας τέτοιας σφαιρικής απεικόνισης συνοψίζονται στην όσο το δυνατόν καλύτερη εννοιολογική συγκρότηση των εννοιών προς μέτρηση, στην υποκειμενικότητα στην στάθμιση, στην επιλογή μεθόδου κανονικοποίησης και διαχείρισης των ακραίων τιμών, στην επιλογή μεθόδου συνάθροισης, στην απώλεια χρήσιμων πληροφοριών λόγω της σχηματοποίησης που επιχειρείται, στην ετερογένεια των δεδομένων κ.α.

Συνεπώς, ένας σύνθετος δείκτης δεν αντανακλά με ακρίβεια τις επιδόσεις που επιχειρεί να μετρήσει, αλλά καταγράφει μία τάση και έχει περιορισμένη ερμηνευτική επάρκεια. Παρά τους περιορισμούς αυτούς, οι συνθετικοί δείκτες μπορούν να είναι αξιόλογα εργαλεία για τη σύνοψη πολύπλοκων πληροφοριών και τη διευκόλυνση της λήψης αποφάσεων, εφόσον οι χρήστες είναι ενήμεροι για τα αδυναμίες τους και δίνουν προσοχή στην ερμηνεία και χρήση τους. Συνεπώς, η δημοσίευση της αποτελεσματικότητας των δήμων αποτελεί μία σφαιρική αποτύπωση της απόδοσης των δημοτικών αρχών, ωστόσο, με περιορισμούς.

Ακόμη, καλούμε άλλους ερευνητές και ερευνήτριες να επιχειρήσουν διαφορετικές μεθοδολογικές επιλογές (επιλογής ενδεικτών, κανονικοποίησης, στάθμισης και συνάθροισης) προς την κατεύθυνση της βελτίωσης των αποτελεσμάτων της αξιολόγησης των δήμων. Ακόμη, θα πρέπει να τονισθεί πως οι δήμοι έχουν διαφορετικές επιχειρησιακές δυνατότητες και ανάγκες και, ως εκ τούτου, δυσκολία διαχείρισης πόρων σε ορισμένους δείκτες. Στο βαθμό που οι δήμοι έχουν ταξινομηθεί σε κατηγορίες και συγκρίνονται με «σχετικά όμοιους» δήμους αυτός ο περιορισμός μικραίνει, αλλά διατηρείται.

Ένας δεύτερος μεθοδολογικός περιορισμός αφορά την έλλειψη επαρκών δεδομένων σχετικά με τις επιδόσεις των δήμων στην Ελλάδα σε διάφορους τομείς. Η έλλειψη αυτή, ήταν από τα σημαντικότερα εμπόδια του συγκεκριμένου μεθοδολογικού σχεδιασμού και σαφώς επηρεάζει σε έναν βαθμό την συνολική αξιολόγηση των δήμων. Ωστόσο, η διαφάνεια και λογοδοσία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι από τα σημαντικότερα στοιχεία καλής λειτουργίας της δημοκρατίας, και ο Δείκτης αυτός λειτουργεί προς την κατεύθυνση των ανοικτών δεδομένων με γνώμονα την αξιολόγηση, τη βελτίωση και την ορθή σχεδίαση δημόσιων πολιτικών. Συνεπώς, η έλλειψη δεδομένων, στον βαθμό που ήταν εφικτό, αντιμετωπίστηκε με την συλλογή δεδομένων από διαφορετικές πηγές, ενώ η συγκριτική αξιολόγηση των δήμων με βάση την κατηγορία τους μειώνει σημαντικά την έλλειψη δεδομένων για λόγους επιχειρησιακής ικανότητας, καθώς δήμοι ίδιας κατηγορίας και μεγέθους αντιμετωπίζουν σχετικά όμοιους περιορισμούς.

Ευχαριστίες

Η ερευνητική ομάδα θα ήθελε να ευχαριστήσει θερμά τον κ. Κωνσταντίνο Τρυποσκούφη, και την κ. Γιουρούκη Σελήνη στο Τμήμα Παρακολούθησης και Επεξεργασίας Οικονομικών Στοιχείων του Υπουργείου Εσωτερικών (Γενική Διεύθυνση Οικονομικών ΤΑ και Αναπτυξιακής Πολιτικής, Διεύθυνση Οικονομικών Τοπικής Αυτοδιοίκησης) για την παροχή των οικονομικών στοιχείων των δήμων και τις πολύ χρήσιμες συστάσεις ως προς την μεθοδολογία. Ακόμη, θα θέλαμε να ευχαριστήσουμε την Τόνια Κωστοπούλου, Προϊσταμένη Τμήματος Παρακολούθησης & Επεξεργασίας Στοιχείων Προσωπικού ΤΑ για την καθοδήγηση της σχετικά με τη διαθεσιμότητα των στοιχείων. Η επεξεργασία όλων των στοιχείων έχει πραγματοποιηθεί αποκλειστικά από την ερευνητική ομάδα.

Ευχαριστούμε, επίσης, τους περισσότερους από 100 εργαζόμενους στους 78 δήμους που απάντησαν στο ερωτηματολόγιο μας και διακρίθηκαν για την διαφάνεια και τη λογοδοσία των δημοτικών αρχών, παρά τις τεχνικές απαιτήσεις και το περιορισμένο δυναμικό τους.

Τέλος, θερμές ευχαριστίες προς τους ειδικούς εμπειρογνώμονες που συμμετείχαν στην διοργάνωση των δύο σχετικών ομάδων εργασίας για την δομή του δείκτη.