Μεθοδολογία

Κωδικοποίηση προτάσεων πολιτικής

Σε πρώτο στάδιο οι προτάσεις πολιτικής που εμπεριέχονται στο Σχέδιο Ανάπτυξης για την Ελληνική Οικονομία συγκεντρώνονται και κωδικοποιούνται αναλόγως με τον τομέα πολιτικής που ανήκουν. Θα πρέπει να αποσαφηνιστεί πως στο εν λόγω εγχείρημα κωδικοποιούνται μόνο προτάσεις πολιτικής και όχι αρχές, αξίες και γενικές διαπιστώσεις. Ο λόγος επιλογής των προτάσεων πολιτικής είναι η ελεγξιμότητά τους (testability), δηλαδή το γεγονός πως η φράση που έχει διατυπωθεί είναι δυνατό να ελεγχθεί με συγκεκριμένο τρόπο, χωρίς να έχει αφηρημένα ζητήματα ερμηνείας, τουλάχιστον όχι σε μεγάλο βαθμό. Ένα παράδειγμα αυτής της σημαντικής διάκρισης είναι πως η φράση:

«μια σειρά από άμεσες ειδικότερες παρεμβάσεις με στόχο τη δικαιότερη, παραγωγικότερη και αναπτυξιακά φιλικότερη κατανομή των φορολογικών βαρών σε νοικοκυριά και επιχειρήσεις»

αφορά αρχές του φορολογικού συστήματος, καθώς η λέξη «δικαιότερη» ούτε προσδιορίζεται, ούτε μπορεί να ελεγχθεί. Το τι είναι δίκαιο υπόκειται σε υποκειμενική ερμηνεία. Ωστόσο, αυτό που μπορεί να ελεγχθεί είναι μία πρόταση πολιτικής που εξειδικεύει την παραπάνω αρχή όπως η φράση:

«εξομοίωση και ενιαία φορολογική μεταχείριση των εισοδημάτων από διαφορετικές πηγές»

όπου εδώ είτε τα εισοδήματα από διαφορετικές πηγές φορολογούνται ενιαία, είτε δεν φορολογούνται ενιαία, άρα δεν υπάρχει στοιχείο υποκειμενικότητας.

Θα πρέπει να τονιστεί πως σε ορισμένες περιπτώσεις, αν τίθεται θέμα ερμηνείας ορισμένων όρων, αυτό εξηγείται στην αξιολόγηση της πρότασης πολιτικής (βλ. παρακάτω).

Ακόμη, είναι χρήσιμο να σημειωθεί πως επειδή πολλές φορές ορισμένες προτάσεις πολιτικής μπορεί να επαναλαμβάνονται σε άλλους τομείς με παρόμοιο τρόπο, εφαρμόζουμε τα κάτωθι κριτήρια:

• Οι προτάσεις πολιτικής κωδικοποιούνται μία φορά στο βασικό πεδίο πολιτικής.
• Οι προτάσεις πολιτικής κωδικοποιούνται βάσει της πιο σαφούς διατύπωσης που εμφανίζεται.

Τέλος, ορισμένες προτάσεις πολιτικής αναφέρονται σε στόχους, άρα σε μετρήσιμα δεδομένα για τα οποία ελέγχεται αν έχουν επιτευχθεί ή όχι. Ένα τέτοιο παράδειγμα είναι ο στόχος για αύξηση ελληνικών εξαγωγών στο 50,5% του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος μέχρι το 2030.

Έλεγχος και αξιολόγηση προτάσεων πολιτικής

Ο έλεγχος και η αξιολόγηση της κατάστασης εφαρμογής των προτάσεων πολιτικής που έχουν κωδικοποιηθεί πραγματοποιείται σε 2+1 στάδια:

• Από την ερευνητική ομάδα
• Από ειδικούς εμπειρογνώμονες
• Εξωτερικούς φορείς

Α. Ο έλεγχος και αξιολόγηση από την ερευνητική ομάδα

Στο πρώτο στάδιο οι 3 ανεξάρτητοι/ες ερευνητές/τριες ελέγχουν το περιεχόμενο κάθε πρότασης πολιτικής και την αξιολογούν ως:

• Εφαρμοσμένη

Μία πρόταση πολιτικής θεωρείται ως εφαρμοσμένη εάν όλη ή το μεγαλύτερο μέρος της έχει νομοθετηθεί και εφαρμόζεται ή μπορεί να εφαρμοσθεί. Ένα παράδειγμα εφαρμοσμένης πολιτικής είναι η κατάργηση συμπληρωματικού φόρου για ιδιώτες ιδιοκτήτες ακινήτων, η οποία νομοθετήθηκε και ισχύει από τον Μάρτιο του 2022 με τον ν. 4916 και συγκεκριμένα τα άρθρα 40-49.

• Μερικώς εφαρμοσμένη

Μία πρόταση πολιτικής θεωρείται ως μερικώς εφαρμοσμένη εάν μεγάλο μέρος της έχει νομοθετηθεί και εφαρμόζεται. Ένα παράδειγμα μερικώς εφαρμοσμένης πολιτικής είναι η διεύρυνση της φορολογικής βάσης, η οποία πραγματοποιήθηκε τα δύο πρώτα χρόνια διακυβέρνησης ΝΔ, ωστόσο σύμφωνα με συστάσεις του Διοικητή της ΤτΕ και έκθεση του ΟΟΣΑ δεν έχει φτάσει στο επιθυμητό (ως οικονομικό αποτέλεσμα) επίπεδο. Είναι χρήσιμο να σημειωθεί πως η κατηγορία αυτή περιέχει τον μεγαλύτερο βαθμό διακύμανσης της αξιολόγησης, δηλαδή, προτάσεις με διαφορετικό βαθμό εφαρμογής μπορεί να είναι σε αυτή την κατηγορία. Για παράδειγμα, εάν μία πρόταση έχουν εφαρμοστεί 2 από τα 5 μέτρα που προτείνονται ενώ σε μία άλλη 3 από τα 5 μέτρα που προτείνονται, παρόλο που η δεύτερη πρόταση έχει εφαρμοστεί σε μεγαλύτερο βαθμό και οι 2 προτάσεις περιλαμβάνονται στην ίδια κατηγορία της μερικώς εφαρμοσμένης πρότασης.

• Υπό εφαρμογή

Μία πρόταση πολιτικής θεωρείται πως βρίσκεται υπό εφαρμογή εάν υπάρχει εθνικό σχέδιο δράσης, αποδοχή σύστασης, νομοσχέδιο σε διαβούλευση και επίσημη ανακοίνωση πραγματοποίησης, ωστόσο ακόμη δεν έχει νομοθετηθεί και δεν εφαρμόζεται. Ένα παράδειγμα υπό εφαρμογή πολιτικής είναι η πρόταση τα έσοδα από τον ΕΝΦΙΑ να περάσουν στους ΟΤΑ και να γίνει η ανάλογη αναπροσαρμογή μεταβιβάσεων από την κεντρική κυβέρνηση προς τους ΟΤΑ, η οποία έχει ανακοινωθεί ως μέτρο υπό εφαρμογή τον Ιανουάριο του 2023.

• Μη εφαρμοσμένη

Μία πρόταση πολιτικής θεωρείται ως μη εφαρμοσμένη εάν μεγάλο μέρος της δεν έχει νομοθετηθεί και δεν εφαρμόζεται. Ένα παράδειγμα μη εφαρμοσμένης πολιτικής είναι η πρόταση οι περιβαλλοντικοί φόροι να αντικαθιστούν με διαφάνεια υπάρχοντες φόρους ή να επιστρέφονται στους φορολογούμενους ως εμφανής μείωση του φόρου εισοδήματος.

Αφού ολοκληρωθεί ο έλεγχος και η αξιολόγηση από τους/τις 3 ανεξάρτητους/ες ερευνητές/τριες, η αξιοπιστία (reliability) της αξιολόγησής τους ελέγχεται με τον συντελεστή Krippendorff alpha. Η συμφωνία των αξιολογητών ως προς το αν μία πρόταση πολιτικής έχει εφαρμοσθεί ή όχι ξεπερνάει το 0,73 στον έλεγχο που πραγματοποιήθηκε, ενώ το ελάχιστο αποδεκτό όριο κατά τον Krippendorff είναι 0,67.

Στην συνέχεια, η ερευνητική ομάδα εξηγεί συνοπτικά τους λόγους αξιολόγησης (rationale) κάθε πρότασης σύμφωνα με την παραπάνω κατηγοριοποίηση και παραπέμπει στις αντίστοιχες πηγές. Σε όλες τις προτάσεις αξιολογείται η εφαρμογή τους από το 2020 και μετά, έτος συγγραφής της έκθεσης, και όχι η εφαρμογή προγενέστερων ρυθμίσεων.

Β. Ο έλεγχος και αξιολόγηση από ειδικούς εμπειρογνώμονες

Στο δεύτερο στάδιο, η αξιολόγηση και η εξήγηση κάθε πρότασης αποστέλλεται σε μία ομάδα ειδικών εμπειρογνωμόνων (panel of experts) οι οποίοι με τη σειρά τους εγκρίνουν την αξιολόγηση ή την απορρίπτουν, εξηγώντας τους λόγους και παραπέμποντας σε σχετικά στοιχεία. Η τελική αξιολόγηση είναι το αποτέλεσμα αυτής της διαδικασίας ελέγχου και κρίνεται από την ερευνητική ομάδα.

Γ. Ο συνεχής έλεγχος και οι προτάσεις από εξωτερικούς φορείς

Από τη δημοσίευση των αποτελεσμάτων και έπειτα, η ερευνητική ομάδα ενεργεί με τον ίδιο τρόπο για τον έλεγχο κάθε πρότασης πολιτικής και στην συνέχεια ανανεώνει την κατάσταση αξιολόγησης κάθε πρότασης πολιτικής αναλόγως.

Η ερευνητική ομάδα ενθαρρύνει πολίτες, φορείς της κοινωνίας των πολιτικών, ερευνητικά και ακαδημαϊκά ιδρύματα, κόμματα και οργανώσεις και λοιπούς φορείς να αποστείλουν τα σχόλιά τους σχετικά με τον έλεγχο και την αξιολόγηση των προτάσεων πολιτικής. Όλα τα σχόλια μελετώνται και στις περιπτώσεις που προκύψουν νέα στοιχεία ή στοιχεία που είχαν διαφύγει του ελέγχου, η αξιολόγηση θα αναπροσαρμόζεται αναλόγως. Είναι σημαντικό να σημειωθεί πως το έργο είναι εν εξελίξει και η ερευνητική ομάδα καταβάλλει κάθε δυνατή προσπάθεια να ελέγχει συνεχώς τον τεράστιο όγκο νομοθετικής ύλης, ώστε να συγκεντρώνει νέα στοιχεία ελέγχου για κάθε πρόταση.

Πηγές ελέγχου

• Βασικές πηγές ελέγχου:
  • Ρυθμίσεις: νόμοι, τροπολογίες, προεδρικά διατάγματα, υπουργικές αποφάσεις, εγκύκλιοι.
• • Συνοδευτικές εκθέσεις: ανάλυση συνεπειών ρύθμισης, ειδική έκθεση, αιτιολογική έκθεση, έκθεση διαβούλευσης. Επίσημες ιστοσελίδες / αρχεία του κράτους: πληροφορίες στα υπουργεία, εκθέσεις, δεδομένα, ανακοινώσεις Υπουργείων και φορέων της κυβέρνησης, εθνικές στρατηγικές.
  • Ανακοινώσεις φορέων του κράτους: ΟΤΑ, Ανεξάρτητες αρχές, ΕΛΣΤΑΤ.
• Επικουρικές πηγές ελέγχου:
  • Άρθρα στον έντυπο και ηλεκτρονικό τύπο.
  • Εκθέσεις και δεδομένα εγχώριων και διεθνών οργανισμών: ΟΟΣΑ, Eurostat, Ευρωπαϊκή Ένωση, Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

 

Το μεθοδολογικό πλαίσιο

Το μεθοδολογικό πλαίσιο της κωδικοποίησης και της αξιολόγησης εφαρμογής προτάσεων πολιτικής (ή δεσμεύσεων για εφαρμογή πολιτικής) έχει διαμορφωθεί στα πρότυπα ανάλυσης του πλέον επιτυχημένου PolitiFact από το Poynter Institute for Media Studies, το οποίο από το 2007 ελέγχει τις κεντρικές πολιτικές των προέδρων των ΗΠΑ (fact checking journalism).

Τα βασικά μεθοδολογικά εργαλεία της ανάλυσης προέρχονται από μελέτες που αφορούν την μέτρηση της εφαρμογής των πολιτικών δεσμεύσεων από τα κόμματα στις σύγχρονες δημορκατίες, βλέπε ενδεικτικά:

Louwerse, T. (2011). The spatial approach to the party mandate. Parliamentary Affairs, 64(3), 425-47.

Naurin, E. (2014) Is a Promise a Promise? Election Pledge Fulfilment in Comparative Perspective Using Sweden as an Example, West European Politics, 37:5, 1046-1064, DOI: 10.1080/01402382.2013.863518.

Pétry, F., & Collette, B. (2009). Measuring How Political Parties Keep Their Promises: A Positive Perspective from Political Science. Στο L. M. Imbeau (Επιμ.), Do They Walk Like They Talk? Speech and Action in Policy Processes (σσ. 65-80). New York: Springer Dordrecht Heidelberg London New York.

Thomson, R., Royed, T., & Naurin, E. (2010). The program-to-policy linkage: a comparative study of election pledges and government policies in the United States, the United Kingdom, the Netherlands and Ireland. Paper presented at the annual meeting of the APSA, Washington, D.C., 2-5 Sept.